30-06-2020 | Joanna Dropińska-Bysiek

Przedstawiając problematykę zadań własnych gminy w obszarze energetyki,
w pierwszej kolejności wskazać należy na zasadniczy dla sektora energetycznego dokument strategiczny, czyli politykę energetyczną państwa . Jakkolwiek dokument ten przyjmowany jest w drodze uchwały podejmowanej przez Radę Ministrów, a co za tym idzie stanowi źródło prawa o charakterze wewnętrznie obowiązującym , to jednak zgodnie ze stanowiskiem doktryny przedmiotu jego postanowienia są wiążące również dla organów samorządu terytorialnego. Skoro bowiem określony w art. 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne cel polityki energetycznej państwa stanowi zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, wzrostu konkurencyjności gospodarki i jej efektywności energetycznej, a także ochrony środowiska, to jednostki samorządu terytorialnego, pozostające niezaprzeczalnie częścią tegoż państwa, obowiązane są również do jego realizacji . Przedstawione poniżej zadania gminy w sferze energetyki, wynikające tak z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym , jak i z pr. energ., analizować należy zatem w kontekście celów wyznaczonych w aktualnie obowiązującej polityce energetycznej państwa.

I tak, już w treści samej polityki energetycznej jako narzędzie jej realizacji wskazane zostały ustawowe działania jednostek samorządu terytorialnego, uwzględniające priorytety polityki energetycznej państwa, w tym poprzez zastosowanie partnerstwa publiczno-prywatnego. Równocześnie w jej rozdziale ósmym określone zostały działania jednostek samorządu terytorialnego, których celem ma być wspieranie osiągnięcia celów polityki energetycznej. W tym kontekście wskazano przede wszystkim na konieczność takiego określania priorytetów inwestycyjnych przez samorządy, aby nie były pomijane w niej inwestycje w dziedzinie energetyki, przy czym wskazano również na potrzebę dokonywania korelacji planów inwestycyjnych gmin i lokalnych przedsiębiorstw energetycznych. Działania te podejmowane być mają z uwagi na konieczność poprawy stanu infrastruktury energetycznej, w celu zapewnienia wyższego poziomu usług dla lokalnej społeczności, przyciągnięcia inwestorów oraz podniesienia konkurencyjności i atrakcyjności regionu. Wśród najważniejszych elementów polityki energetycznej na szczeblu lokalnym wskazane zostały m.in. maksymalizacja wykorzystania istniejącego lokalnie potencjału energetyki odnawialnej, zarówno do produkcji energii elektrycznej, ciepła, chłodu, produkcji skojarzonej, jak również do wytwarzania biopaliw ciekłych i biogazu oraz wspieranie realizacji w obszarze gmin inwestycji infrastrukturalnych o strategicznym znaczeniu dla bezpieczeństwa energetycznego i rozwoju kraju, w tym dużych elektrowni systemowych.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz zaliczone zostały do kategorii zadań własnych gminy. W zakresie tak określonego zadania własnego ustawodawca zdecydował się na dodatkowe jego doprecyzowanie poprzez regulację art. 18 ust. 1 pr.energ., zgodnie z którą do zadań własnych gminy należy planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy, planowanie oświetlenia na obszarze gminy, finansowanie oświetlenia na terenie gminy, a także planowanie i organizacja działań mających na celu racjonalizację zużycia energii i promocję rozwiązań zmniejszających zużycie energii na obszarze gminy. W kolejnych zaś przepisach art. 19 i 20 pr.energ. ustawodawca określił konkretne działania, jakie podejmowane są celem uchwalenia przez radę gminy planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. W doktrynie przedmiotu wskazuje się, że zadania własne gminy w zakresie planowania i organizowania zaopatrzenia w ciepło, energie elektryczną i paliwa gazowe zostały w sposób wyczerpujący określone w przywołanym art. 18 pr.energ. Wskazać jednak należy, że ustawodawca nie zdefiniował ustawowo tak pojęcia planowania, jak i organizacji zaopatrzenia w powyższe media. Odnośnie zaś obowiązkowego charakteru określonych w pr.energ zadań własnych gminy ukształtowały się w doktrynie przedmiotu odmienne stanowiska. Podnoszonym jest bowiem, że skoro treść art. 7 ust. 2 u.s.g. wskazuje na konieczność ustawowego kwalifikowania dennego zadnia gminy jako obowiązkowego, to w konsekwencji brak jednoznacznego przesądzenia o takim charakterze w przepisie art. 18 ust. 1 pr.energ. powoduje wątpliwości interpretacyjne w tym zakresie .

W świetle powyższego nie powinno jednak budzić zastrzeżeń kwalifikowanie działalności gminy w sferze wytwarzania energii elektrycznej w instalacjach odnawialnych źródeł energii jako organizowania zaopatrzenia w energię elektryczną, co tym samym pozwala na uznanie tego rodzaju działalności za zadanie własne gminy. Dokonując jednak analizy zadań i kompetencji gminy w sferze wytwarzania energii nie sposób pominąć konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z którą wszelkie organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. W bezpośrednim związku z przywołaną zasadą pozostaje zaś zasada legalizmu, uzależniająca istnienie kompetencji do działania przez organ administracji publicznej od istnienia wyraźnie sformułowanego przepisu prawnego w tym zakresie. Skoro jednak – jak wskazano powyżej – ustawodawca nie przesądził wprost o obowiązkowym charakterze zadania własnego gminy w sferze dostarczania energii elektrycznej na rzecz wspólnoty samorządowej, stwierdzić należy, że obowiązek gmin w sferze zaopatrywania w energię elektryczną podlega gradacji . Na gruncie przywołanych powyżej przepisów u.s.g. oraz pr.energ. zadania jednostek samorządu terytorialnego w dziedzinie energetyki sprowadzane są zazwyczaj jedynie do planowania zabezpieczenia energetycznego dla wspólnoty samorządowej, co skutkuje ich niską aktywność na rynku energii. Tymczasem obowiązek gminy polegający na podejmowaniu działań w zakresie zaopatrzenia wspólnoty samorządowej w energię elektryczną postrzegać należy w ten sposób, że podlega on gradacji w tym sensie, że materializuje się on po stronie gminy dopiero w sytuacji gdy na loklanym rynku nie funkcjonuje podmiot zdolny do zaopatrywania wspólnoty w energię elektryczną . Takie rozumienie obowiązku gminy w zakresie dostarczania energii elektrycznej pozostaje zgodne z zasadą pomocniczości, zgodnie z którą gmina nie powinna wyręczać innych podmiotów w wypełnianiu zadań, wspierając jedynie w ich wykonywaniu podmioty prywatne, a interwencja gminy powinna następować jedynie w sytuacji niemożności realizacji określonych zadań przez sektor prywatny. W przeciwnym bowiem razie dojść może do naruszenia wolności gospodarczej podmiotów prywatnych oraz zasad konkurencji rynkowej. Tym samym zaś o istnieniu kompetencji gminy w zakresie wykonywania zadania własnego w zakresie dostarczania energii elektrycznej na rzecz wspólnoty samorządowej decydować będzie każdorazowo sytuacja na lokalnym rynku energii. Zatem gdy na lokalnym rynku energii obecne będzie przedsiębiorstwo energetyczne zapewniające wszystkim członkom wspólnoty dostęp do energii elektrycznej, działania gminy w zakresie organizowania dostaw energii elektrycznej postrzegane być powinny jako naruszające zasadę legalizmu.

Zródło:

1. Obwieszczenie Ministra Gospodarki z dnia 21.12.2009 r. w sprawie polityki energetycznej państwa do 2030 r., M. P. z 2010 r. Nr 2, poz. 11.
2. Por. art. 93 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)
3. Dz. U. z 2019 r. poz. 755 z późn. zm., dalej jako pr.energ.
4. Tak M. Swora, Art. 15(a) [w:] Prawo energetyczne. Tom II. Komentarz do art. 12–72, wyd. II. Wolters Kluwer 2016.
5. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej jako u.s.g.
6. Por. M. Stefaniuk [w:] M. Swora, Z. Muras, Prawo energetyczne. Komentarz, Warszawa 2010, s. 925.
7. Szerzej na ten temat por. J. Dubiński, Zadania własne gminy w zakresie planowania zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe, Samorząd Terytorialny 7-9/2012, s. 137.
8. Por. Ł. Rozmysłowski, Granica zadania własnego gminy w zakresie zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, Samorząd Terytorialny 10/2017, s. 60.